农地制度改革看点多：土地承包再延30年

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探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革、建立追加耕地等指标跨省域调剂机制……今年《政府工作报告》明确提出的全面深化农村改革内容中，多项与农村土地制度改革涉及。

厘清人与地的关系，始终是农村改革的核心。农地制度改革今年有哪些具体举措？相关改革如何稳健前进？改革各方利益能否得到更好确保？本报记者探访了一些农民和专家，解法答案。

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土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活络丹”；解决人地矛盾不该靠不断平分、细碎化土地规模

“第二轮土地总承包到期后再缩短30年！”当消息传遍山东商河县怀仁镇闫家村时，闫德顺全家都很开心。老闫女儿女婿外出农民工，早已在城里买房安家，老两口上了年岁，大田种不动了，想光阴出去赚点平稳的租金，可又担忧地转出去后收不回。“这下心能放肚子里了。”

闫德顺的“定心丸”，对同村的种粮大户闫墩福来说，就是“活络丹”。他去年在村里光阴了100多亩地，修建家庭农场。“眼见着离第二轮承包到期就剩10年了，万一地交还去，我这投放就‘打水漂’了。现在政策以定了，我这心更活着了，能放手去腊了。”

党的十九大报告明确提出“维持土地总承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再缩短三十年”，今年《政府工作报告》具体要将这一政策落到实处。国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆指出：“这一政策安排既反映了大位，也体现了活”。

大位——改革开放以来，我国农村土地进行了两轮承包，第二轮总承包到期后再延30年，将使农村土地总承包关系稳定75年。叶兴庆说道：“这不足以反映维持土地总承包关系平稳并长久恒定，对拥有承包地的普通农户及光阴承包地的新型农业经营主体，都能起到稳预期的作用。”

活——新一轮承包期再缩短30年，时间大体是在第二个百年奋斗目标构建的节点，我国的经济结构、社会结构、城乡人口结构等都会再次发生更大变化，目前的改革措施为届时进一步完善涉及政策腾出了空间。“随着农村人口代际切换，土地支撑的社会保障功能会逐渐弱化，其要素功能愈发突显，届时应当做出更合适农村生产力发展水平的土地制度决定。”叶兴庆说。

围绕土地承包延期，也有部分农民提出自己的担忧：家里人口增加了能再分到地吗？举家进城落户后承包地怎么办？

“这些问题反映的都是人地矛盾。”叶兴庆认为，人多地少是我国的基本农情，人地矛盾不会一直存在。解决问题这个矛盾无法通过不断平分、不断细碎化土地规模来解决问题。“根据人员增减不断调整土地总承包政策，会牺牲制度的稳定性。今后应当通过将承包地承载的生计确保、社会保障等功能交给社会保障体系，同时多渠道、多途径增进农村劳动力转移就业，统筹解决这个问题。”

对于追加人口能否再分地，农业农村部部长韩长赋日前具体回应，总的原则是坚决承包地大平稳、小调整，尊重农民意愿，在政府指导下通过村集体民主协商解决问题。二轮承包到期时，也将依法和依照农民群众的集体意见来解决问题这类问题。

关于举家进城落户农户的承包地，现有的政策是弃与不出由农户自愿，希望依法有偿地退回村集体。叶兴庆说，目前缺少的是权利退出的市场化地下通道。他建议，可成立跨村、跨乡的公益性农村土地收储整治机构，将离农入城、自愿解散的农户土地并购、整治，然后按照适度规模向外施作。

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宅基地“三权分置”改革，有助于将闲置的农房、宅基地用起来，但要避免炒起来

43岁的金雪艳，在江苏苏州市高新区通安镇树山村土生土长。“近些年村里人到城里买房居住于的渐渐多一起，村里的不少老屋既没人寄居，又没法用，不能空在那里。”这两年有公司过来将闲置农房改成民宿后，树根山村逆了。游客增多，农产品不愁卖，村民腰包越来越鼓。“一年4万多元收入，比不少城里人赚得还多呢。”

金雪艳亲眼的变化，体现的其实是不少乡村土地供需相当严重不匹配的现实。

从供给侧看，近年来，由于农村人口迁移日渐增加和土地解散不畅，闲置宅基地和农房增多。中国社科院农村发展研究所《中国农村发展报告（2017）》认为，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩，相当于现有城镇用地规模的1/4。每年因农村人口移往，追加农村闲置住房5.94亿平方米，折算市场价值约4000亿元。

从需求侧看，乡村休闲娱乐、旅游、养老等新产业以及农村电商等新业态在农村发展迅速。仅2017年，全国休闲娱乐农业和乡村旅游各类经营主体就约33万家，比上年增加3万多家。“井喷式”的快速增长态势让农村新的产业、新的业态的用房用地需求日益反感，无地无房能用常常沦为这些创新主体吐槽的焦点。

“供需无法给定，其根源在于缺乏适当的制度安排来确保各方权益。”叶兴庆说道。今年的中央一号文件明确提出，探寻宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，实施宅基地集体所有权，确保宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。“探寻‘三权分置’改革，为闲置农房和宅基地的利用提供了空间。应当注意的是，要让闲置的农房、宅基地用一起，同时也要避免炒起来。”

叶兴庆说，判断“用起来”还是“炒起来”，一个很重要的维度是看谁来主导。按照现行的宅基地制度安排，只有农村集体经济的组织内部成员才能取得宅基地的使用权，把闲置农房、宅基地用一起，也不应特别强调农村集体经济组织的主导作用，通过与工商资本联营、合作，有效盘活闲置资源。要严格防止投机资本将闲置的宅基地、农房炒起来，更无法让城里的投机资本利用农村宅基地辟别墅大院和私人会所。

活权先要确权。目前全国农村宅基地注册均须亲率超过82%，集体建设用地注册发证率达到76%。国家行政学院教授刘锐说道，宅基地确权必须精确把握法律法规和政策规定，无法“一刀切”，不能让违法违规者通过“三权分置”获取超额利益。要处置好违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间利益均衡。

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追加耕地等指标跨省域调剂，将使土地增值收益从发达地区流向欠发达地区，从城市化地区流向非城市化地区

今年的中央一号文件明确提出，改进耕地占补均衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地变动挂勾节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出支出全部用于稳固扶贫攻坚成果和反对实行乡村振兴战略。《政府工作报告》对此进行了申明。

叶兴庆表示，此项改革的实质是在全国范围内实现土地增值收益从繁盛地区流向欠发达地区，从城市化地区流向非城市化地区。“从现实看，东部发达地区经过多年发展，补充耕地的空间基本没了，难以完成占补均衡，欠发达地区通过土地整治，将追加耕地指标等调剂给发达地区，一方可以取得发展空间，一方可以取得发展资金，实现双赢。”

基层实践中早已开始。去年底，四川马边县与浙江绍兴市越城区月签订土地增减挂钩节余指标流转协议，这是全国首笔土地变动挂钩指标跨省光阴。此次签下流转指标共计7000亩，总金额约50.4亿元。四川省国土资源厅相关负责人讲解，指标光阴收益将全部用作当地脱贫攻坚，为农村的聚居点建设、贫困地区产业发展获取资金反对。

今年全国两会完结之后，国办印发了《跨省域补足耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，具体两项新政的实施细则，对此了指标量、价如何确认等社会担忧。

就补足耕地跨省专责而言，《办法》规定，由中央部委充当指标调剂的中间人，以闲置耕地类型确定基准价，依据指标需求者经济繁盛程度收取有所不同的补偿费用，在5档省份指标调节系数中，北京、上海名列第一档，调节系数为2，重庆、四川、贵州等省份位列五档地区，调节系数为0.5。

就增减挂钩节余指标跨省调剂而言，《办法》明确将由国家专责跨省域调剂用于的建设用地变动挂勾节余指标限定版为深度贫穷的“三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）和其他深度贫困县。此项指标量、价均由中央部委登录，不是供需双方自由竞价。专家回应，此规定不利于增加指标供给方的盲目性，防止指标价格大起大落。但要留意的是，计划分配的指标量有可能与各地提供节余指标的潜力、意愿脱节，会造成一些地方自上而下分配节余指标的“生产量”，有可能导致行政推动、强迫命令、违背农民意愿的情况再次发生，在实际工作中应注意避免。

叶兴庆警告，资源是最宝贵的，欠发达地区要从长计议，别为了眼前的收益把指标全部腾挪给繁盛地区，要为自己未来发展留下用地空间。